Jun 07 2011

«Почему у Грузии получилось»

By vedavrat

Два месяца без ГАИ, или Как избавиться от коррупции
02.06.2011

Тех чиновников, которые не смогли объяснить, какую пользу они приносят обществу, выгнали на улицу. Численность бюрократов сокращена вдвое. ГАИ упразднена. Утопия? Нет, реальность. «Почему у Грузии получилось» – так называется книга сотрудницы Института экономического анализа Ларисы Бураковой, вышедшая в свет в издательстве «Альпина бизнес букс» в Москве в 2011 году. В ней отражен опыт реформы системы государственного управления в одной из некогда самых коррумпированных республик бывшего СССР – Грузии. Темы, изложенные в книге, – преобразование силовых органов и дебюрократизацию экономики. В обоих случаях одним из шагов по пути обновления стала полная ликвидация неработающих учреждений, служивших рассадниками коррупции, и строительство новых институтов, с чётко определенными функциями и с сотрудниками, прежде не занимавшимися поборами.

Главный результат реформ, начавшихся в 2004 году, состоит в том, что Грузия перестала быть советским государством. То, что сделала она за пять-шесть лет, не смогла сделать ни одна бывшая социалистическая страна. Произошла не просто смена элит, но и смена правил игры. Полное обновление государственного аппарата. Грузия пока не лидирует в рейтинге прозрачности, но она – абсолютный лидер по скорости изменения своего места в этом списке. Ни одна страна в мире не боролась с коррупцией такими темпами.

Сколько всего чиновников было сокращено в ходе реформы?
Существуют разные оценки. Например, по мнению USAID, произошло сокращение численности государственных служащих в полтора-два раза. При этом в разных ведомствах процесс шел по-разному. Например, аппарат мэрии Тбилиси сократился с 2500 до 800 сотрудников, в Министерстве сельского хозяйства вместо 4374 стало 600 человек, в Министерстве финансов – вместо 5342 – 3673. Некоторые структуры видоизменились, были преобразованы, а некоторые исчезли полностью.
Например, ГАИ. Этот пример уже стал классическим. Не секрет, что реформа милиции в России навеяна впечатлениями от того, как Грузия решила вопрос с этим ведомством. Из нашей страны в Тбилиси ездили специалисты, изучали опыт.

Как происходила оценка функционала в момент сокращения?
Я могу рассказать про экономический блок, потому что занималась по большей части именно этим сектором. За реформы в экономике отвечал Каха Бендукидзе. Пристально анализировалось каждое министерство, каждый департамент, каждый отдел. Функции подразделений сопоставлялись с численностью сотрудников. Если возникали сомнения, Бендукидзе вызывал к себе целый отдел и спрашивал: «Вы что делаете?». Очень часто ответа на этот вопрос не было. Конечно, каждый чиновник любит порассуждать на тему, что его позиция – самая важная и то, что без него все рухнет, но Каха Автандилович – достаточно жесткий человек, и, если он считал эти аргументы неубедительными, то не принимал их.

И из кабинета Бендукидзе целый отдел отправлялся на улицу?
Фактически да. Такие случаи были. Это приводило в ужас европейских советников, которые приезжали в Тбилиси оказывать помощь. Европейцы были просто в шоке, они не могли представить себе, как можно сократить министерство в два раза и выгнать чиновников на улицу. Эксперты из Европы со слезами на глазах спрашивали: «Что вы будете делать с этими людьми?». Бендукидзе отвечал: «Ничего!».

В каком статусе находился Каха Бендукидзе, когда выгонял толпы бюрократов?
Сначала он был министром по экономическим реформам, потом госминистром по координации реформ.

Уволенные люди ушли в оппозицию?
Нет. Многие из них поняли, что в стране началось кардинальное обновление, что по-старому жить нельзя и что они просто должны уйти, чтобы не мешать развитию. Другие так не считали, и они впоследствии использовались различными политическими силами как резерв борьбы с режимом.

Куда же в итоге подались сокращенные?
В Тбилиси непривычно много таксистов. Много, даже, если сравнивать этот город с Москвой. Причем, ездят они на весьма приличных машинах. Первое объяснение состоит в том, что для тех, кто желает подрабатывать извозом, нет никаких преград. Никаких специальных разрешений. Второе: если поговорить с водителями, почти все они расскажут, что раньше были высокопоставленными чиновниками, а теперь работают таксистами. Неприятие новой роли выражается в том, что они до сих пор считают себя безработными, несмотря на то, что их доходы выросли. Сейчас они могут зарабатывать около 100 лари ($53) в день или 2000 лари (около $1000) в месяц, тогда как средняя пенсия в Грузии чуть меньше 100 лари. В министерствах они получали меньше. Но теперь им приходится много работать, а это любят не всё.

Как сказалось сокращение ГАИ на показателях смертности от аварий?
При анализе смертности на дорогах надо учитывать уровень моторизации (число автомобилей на 1 тыс. жителей). За период с 2003 по 2010 год число машин в Грузии увеличилось с 75 до 147 на 1 тыс. жителей, а число погибших в ДТП сократилось в пересчете на 1 тыс. автомобилей с 1,79 до 1,05.

Доказать свою полезность обществу грузинские гаишники не смогли?
ГАИ вообще отменили, и два месяца Грузия жила безо всякой дорожной полиции.

И не умерла?
Как говорят грузины, это было лучшее время. Страна, после того как ГАИ разогнали, ощутила колоссальное облегчение. Вы знаете, мне рассказывали, что раньше в машинах была специальная коробочка – для мелочи.

Для какой мелочи?
Взятки давать. Их нужно было вручать на каждом повороте. Проводились исследования – на дороге от Тбилиси до Батуми гаишники стояли через каждые 3 км. А сдача с крупных купюр была не всегда. Теперь ситуацию на трассах Грузии регулирует не ГАИ, а дорожная полиция.

А откуда взялись люди, которые сели в патрульные машины?
Я глубоко убеждена, что нет обреченных людей, стран, народов и так далее. Нужно изменить правила игры, и положение изменится. В патрульные машины сели не какие-то необычные люди, а нормальные граждане, которые прошли отбор по чётким критериям (физическая подготовка, базовые знания). Была создана программа профессиональной подготовки и после того как все тренировки были позади, новые сотрудники стали работать в полиции. Были поставлены ясные цели, и они достигнуты.

Экс-сотрудник ГАИ мог предложить свои услуги дорожной полиции?
Мог. Если он прошёл отбор, то мог работать в дорожной полиции. Но интересный феномен: почти все бывшие сотрудники МВД, которые прошли отбор, через некоторое время покинули министерство. Они поняли, что наступила совершенно новая реальность, и что они в нее не вписываются. И они ушли – в таксисты, например, или на пенсию. Сейчас состав МВД на 90% состоит из людей, которые никогда прежде в милиции не работали.

Грузинская полиция сегодня не берёт взятки?
Судя по многочисленным оценкам различных организаций, а также по ощущениям самих жителей Грузии, можно утверждать, что не берёт.

Как антикоррупционные институциональные механизмы работают в системе грузинского МВД?
Во-первых, были сильно ужесточены меры наказания за взятку: за 50 лари могут посадить на несколько лет. Во-вторых, в системе МВД создана генеральная инспекция, которая исследует факты коррупции внутри самого министерства – она не просто существует, она активно действует. В-третьих, среднемесячная зарплата сотрудника министерства выросла со 120 лари ($56) в 2003 году до 740 лари ($443) в 2007 году. В-четвертых, в грузинских медиа идёт постоянная кампания, в которой правительство объясняет обществу, в чем состоит смысл изменений в полиции. В-пятых, реформа не закончилась. Идёт кропотливая постоянная работа по совершенствованию. В-шестых, кардинально изменилась материально-техническая база: у грузинских полицейских есть такое оборудование, которого зачастую нет у их европейских коллег. Это все положительно отразилось на престижности профессии и те, кто работают в полиции, дорожат своим рабочим местом и не меняют его на взятку.

Грузию консультируют полицейские академии из других стран?
Да, МВД частично использовало зарубежный опыт. Для организации патрульной службы за образец был взят пример С.Ш.А. Но все-таки успех реформы именно в ее комплексности: боролись именно с тем, с чем есть проблемы в Грузии, а не слепо копировали чьи-то практики. Теперь же в Грузию едут полицейские из других стран, чтобы перенять их опыт.

Как изменились показатели правопорядка?
Число тяжких преступлений снизилось. Притом, что регистрация преступлений была сильно ужесточена. Сейчас любой выезд полиции регистрируется как преступление.

Правда ли, что в Грузии отменен институт следователей?
Да. Грузинские следователи, как и их коллеги из других стран СНГ занимались перекладыванием бумаг, копированием документов, полученных от работников первичного звена. Соответственно, когда убрали неработающий институт, ничего страшного не произошло, наоборот: снизился уровень коррупции и в этом звене. Теперь работу следователя выполняют участковые инспекторы, а по сложным делам работают детективы. Дорожная полиция, о которой я рассказала, тоже может решать мелкие конфликты: она контролирует не только трассы, но и улицы, может останавливаться, заезжать во дворы.

Суды тоже подверглись реформе?
Суд – это очень инертная структура, которая с трудом поддается изменениям. Тем не менее, там тоже произошли перемены, в частности омоложение состава судей. Ветеранам были выплачены приличные выходные пособия. Но этим кардинально ситуацию в судебной системе не изменить. Значительные изменения в этой сфере требуют значительного времени.

Что произошло в ходе реформ с грузинскими ворами в законе?
24 июня 2004 года был принят закон, который разрешал привлечь человека к ответственности только за то, что он признает свою принадлежность к воровскому миру. Человека спрашивали: «Ты – вор в законе?». Если он отвечал утвердительно, то его привлекали к ответственности. Если же он отказывался, то по воровским понятиям ему грозили неприятности уж точно не меньшие, чем в случае его утвердительного ответа. Для осужденных воров в законе была построена специальная тюрьма с жёстким режимом содержания, в которой отбывают наказание только авторитеты. Тем самым была разрушена обычная иерархия, позволявшая «законным» доминировать над обычными заключенными. Для авторитетов это было шоком. Так что все, кто остался к тому моменту на свободе, приняли решение уехать из страны. В основном, в Россию.

В мае 2011 года в Тбилиси состоялись митинги протеста. Кто протестовал и почему?
Все нынешние лидеры оппозиции в Грузии – бывшие подчиненные Михаила Саакашвили, которые, не получив того, зачем они стремились к власти, ушли хлопнув дверью. Смена власти в современной истории Грузии трижды сопровождалась революционными волнениями, поэтому в памяти людей есть представление: стоит только выйти на улицу, и власть сменится. Но это было применимо к прошлому. Сейчас выстроены базовые демократические процедуры, при которых смена происходит не на улице, а на избирательном участке. Лидеры же оппозиции, не в состоянии выиграть выборы честным путем, не заявляя никаких других целей, кроме свержения действующего президента, играют на эмоциях людей, выводя их на улицы, раздавая им флагштоки без флагов и с арматурой внутри. Конечно, отсутствие адекватной оппозиции, которая предлагает законопроекты, на языке цифр и фактов доказывает неправильность того или иного действия − это большая проблема для Грузии. Нынешняя оппозиция предлагает только шоу, но играет в нем жизнями людей. Это уже преступление.

Теперь перейдем к экономическим вопросам. Как в Грузии проходила приватизация?
Она началась еще при Эдуарде Шеварднадзе, но ограничилась распродажей мелких земельных участков, квартир, до больших, так называемых «стратегических объектов» за редким исключением дело не доходило. В ходе приватизации 2003 года активы продавались за деньги. Когда Каха Бендукидзе прилетел из Москвы, он произнес свою знаменитую фразу: «Надо продавать всё, кроме совести». Размер ВВП страны был тогда меньше, чем бюджет его компании ОМЗ. Процесс начался так: на заседании правительства Бендукидзе взял белую доску, маркер и спросил: «Что у нас есть в государственной собственности и за сколько мы можем это продать?» Министры начали называть цифры, получили сумму, сопоставимую с ВВП страны. Так начал раскручиваться маховик. Приватизация была организована очень чётко и просто, через торги. Прежняя практика, когда продажа шла через так называемые «открытые аукционы», а в реальности объявления о выставлении объекта публиковалась в малотиражной газете (300 экземпляров), и заинтересованные стороны скупали весь тираж, была пресечена.

А какой была логика налоговой реформы?
Сначала сократили количество налогов – вместо 22 их стало восемь, потом семь, потом шесть. Одновременно сокращали налоговые ставки. В результате на практике были получено подтверждение теории Артура Лаффера, который утверждал, что со снижением налогового бремени идёт рост налоговых поступлений. У бизнеса исчезла необходимость работать по «серым» схемам, соответственно было улучшено администрирование налогов. Кроме того, была объявлена налоговая амнистия.

В чем был замысел авторов амнистии?
То, что происходило до реформы, совершенно не поддавалось исчислению. Это была катастрофа. Разобраться в налоговой задолженности компаний было просто невозможно и собрать платежи – тоже. Поэтому в 2004 году было принято решение амнистировать все налоговые преступления предыдущих лет. Отчетность можно было уничтожить, более того, у чиновников не было права требовать документы до 2004 года – за такое требование была предусмотрена уголовная ответственность.

Как изменились показатели экономического развития страны?
Сам по себе рост промышленности не является приоритетом. Логика другая: открывается экономическое пространство, и то, что будет жизнеспособно, что сможет вырасти – то и вырастет. Грузия максимально открыта для инвестиций: там один из самых либеральных трудовых кодексов в мире, низкие налоговые ставки, отсутствие бюрократических барьеров, и множество других факторов, которые облегчают ведение бизнеса в этой стране. На графиках видно, как на рост ВВП повлияли внешнеполитические факторы и мировой финансовый кризис, тем не менее, идет рост.

Результаты реформ в Грузии: